省十三届人大五次会议《关于开展辽宁省养老服务立法的建议》（038号）答复

曹志多、朱丽红等10名代表： 

　　你们提出的关于开展辽宁省养老服务立法的建议收悉，现答复如下： 

　　一、我省老龄化形势 

　　我省于1996年先于全国四年进入老龄化社会。截至2019年底，我省常住人口4351.7万人，60周岁及以上老年人口1075.7万人、占总人口24.72%；65周岁及以上老年人口706.1万人、占总人口16.23%；80周岁及以上老年人口120.9万人，占全省老年人口的11.24%;失能、半失能老年人129万人，占老年人口的12%。老龄化程度持续加深，养老服务工作任务紧迫而繁重。 

　　二、养老服务发展情况 

　　（一）养老服务发展政策体系逐步完善。省、市先后出台促进养老服务发展的政策，形成了地方法规、政府文件、部门制度衔接配套、相互策应的政策体系。省人大审议修订了《辽宁省老年人权益保障条例》，沈阳市施行《沈阳市居家养老服务条例》，辽阳市居家养老服务立法列入立法计划。省委、省政府先后印发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（辽政发〔2014〕4号）《关于加快养老服务业发展若干政策》（辽政办发〔2014〕46号）《关于印发辽宁省服务业产业发展政策的通知》（辽委办发〔2016〕73号）《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（辽政办发〔2017〕94号）《关于推进养老服务发展的实施意见》（辽政办发〔2020〕11号）等政策文件，省直有关部门和各地下发了系列配套落实文件，从资金扶持、安全管理、“放管服”改革等多个方面给予养老服务发展政策支持，推动养老服务社会化、市场化，持续提升养老服务供给能力。 

　　（二）居家社区养老主体地位巩固凸显。居家和社区养老是家庭养老与社会养老的有机结合，是依托社区，把社区养老服务延伸到家庭的一种社会养老模式，符合老年人群体的自身需求，同时也是老人子女的需要和社会的需要。我省结合实际不断加大工作力度，提高我省居家和社区养老服务能力。省里连续多年安排专项资金，支持各地新建（改扩建）城乡社区养老服务设施，城乡社区养老服务设施覆盖率达到100%和61.66%。沈阳、大连等9个市先后被国家确定为居家和社区养老服务改革试点地区，省里连续两年开展省居家和社区改革试点，在社区老年人食堂、社区嵌入式养老机构、社区医养结合服务等方面探索总结了一批好经验好做法，如沈阳的“仁爱畅晚”长期专业照护服务模式，“万家宜康”嵌入式居家养老服务模式；大连的整合资源、打造社区居家养老服务综合体的“林海”模式；锦州的“惠民食堂”个性化助餐模式；辽阳的社区医养结合“幸福爸妈”模式等。 

　　（三）机构养老补充作用得到有效发挥。机构养老是社会化养老服务的一种类型，其首要职责是保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老年人的实际养老需求，是一种不可缺少的养老模式，在养老服务体系建设中发挥重要的补充作用。截至2020年底，全省各类养老机构发展到2217家,床位20.55万张，在院老人10.05万人，养老机构定位清晰，发挥了应有的作用。全省建有公办养老机构584家，优先保障特困老人、经济困难失能、高龄等老年人的服务需求，发挥了示范引领作用。全省民办养老机构发展到1633家，拥有床位在全省机构床位占比超过65%，成为机构养老服务的主要力量，为有需求的老年人提供了多层次、多样化的服务选择。省政府连续四年实施提高养老院服务质量四年滚动计划（2017—2020年），全省养老机构不断补齐短板，改进服务，养老机构服务质量得到改善和提升，涌现一批质量有保证、服务有标准、人员有专长的专业化养老机构。 

　　（四）社会力量参与发展得到有效扶持。全省实行民办非营利性养老机构运营补贴、养老机构责任保险费补贴政策，沈阳、大连等8个市相继出台了养老机构建设补贴政策，先后两批申请国家发展改革委城企联动养老项目7个、资金1.4亿元，为社会力量兴办和运营养老机构提供了资金支持。出台养老服务人才奖补政策，引导和鼓励老年服务与管理类专业的毕业生从事一线养老护理工作，各市出台具体奖补办法，省财政给予最高一次性补助6万元，抚顺、盘锦等地补助标准提高到10万元。印发《辽宁省养老设施公建民营指导意见》，规范推动养老服务社会化、市场化。出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，进一步优化服务供给结构，提升养老服务有效供给能力。 

　　（五）老年人福利保障水平不断提高。我省连年提高特困人员救助供养标准，提高特困供养服务设施服务能力，特困老年人基本生活和服务得到有力保障。建立起一系列老年人福利保障制度，包括为90岁以上老年人、80至89周岁经济困难老年人发放高龄津贴，为经济困难的高龄老年人和失能老年人发放生活补贴和护理补贴，为分散供养特困老年人办理意外伤害保险等。全省80至89周岁低收入老年人享受到每人每月50元—200元不等的高龄津贴；90周岁以上老年人享受到50元—1000元不等的高龄津贴；经济困难的高龄、失能老年人享受到每人每月不低于50元的养老服务补贴和护理补贴。 

　　三、养老服务立法探索与现状 

　　目前，全国没有就养老服务单独立法，但是早在1996年已经公布施行了《中华人民共和国老年人权益保障法》，规定了老年人的赡养与扶养、社会保障、社会服务（包含养老服务）、社会优待、宜居环境、参与社会发展等保障老年人“老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐”的各项内容。在养老服务方面，民政部于2013年公布施行了《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》两个部门规章，规范养老机构的服务和管理，又深化“放管服”改革于2018年底废止《养老机构设立许可办法》，于2020年修订公布新的《养老机构管理办法》，不断提升养老机构服务质量。同时国家持续组织开展中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点，尚未出台居家和社区养老服务的单项政策，没有颁布施行法律法规；全国首部《居家养老服务条例》出自北京，河北省、浙江省颁布施行了《居家养老服务条例》，其他个别地级市制定施行了《居家养老服务条例》。 

　　面对人口老龄化日益加剧，高龄化、空巢化、失能化日益凸显的趋势, 我省各级党委、政府高度重视，加强组织领导，完善扶持政策，加大资金投入，推进养老服务业供给侧结构性改革，在立法保障和政策创制方面成效明显。一是我省2016年公布施行了《辽宁省老年人权益保障条例》，结合我省实际，规定了老年人的赡养与扶养、社会保障、社会服务（包含养老服务）、社会优待、宜居环境、参与社会发展等保障老年人“老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐”的各项内容。二是《辽宁省医养结合促进条例》列为立法计划制定项目，省司法厅依法进行审查，提交省政府常务会审议。三是省民政厅及相关省直部门报请省政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于加快养老服务业发展若干政策》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于制定和实施辽宁省老年人照顾服务项目的实施意见》《关于推进养老服务发展的实施意见》等制度文件，不断健全养老服务支持政策制度体系。四是省民政厅牵头实施养老机构监督管理，制定出台了《辽宁省养老机构设立许可实施细则》，后根据国家取消养老机构设立许可的部署而废止；省卫健委、民政厅、市场监管局联合印发《关于做好医养结合机构审批登记工作的通知》，优化医养结合机构审批和监管；省民政厅牵头报请省政府专项出台了《辽宁省提高养老院服务质量四年滚动计划（2017－2020年）》，省直相关部门联合开展了为期四年的提高养老院服务质量建设专项行动，加强养老机构服务监管，养老机构服务质量和水平显著提高。五是我省持续探索和发展居家和社区养老服务，在居家和社区养老服务立法方面有所突破。沈阳和辽阳市2014年获批成为全国首批养老服务业综合改革试点城市，2016年以来又先后被确定为全国医养结合试点地区、全国第一批和第三批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，积极探索形成了一批养老服务体系建设，特别是居家和社区养老服务的典型经验和先进做法，成为全省学习的样板。沈阳市基于工作实践和经验积累，2019年10月公布施行《沈阳市居家养老服务条例》，成为全国第二个开展居家养老服务立法的省会城市，得到民政部的肯定和经验推介。辽阳市也正在积极筹备立法工作。沈阳和辽阳市居家养老服务立法工作，对全省其他城市起到借鉴和引领作用，为全省统一立法奠定基础。 

　　四、制定《辽宁省老年人照护服务条例》的思路 

　　当前，全国没有统一的养老服务立法，国家民政部正在关注和研究相关立法事宜。全省各市地域差异的实际状况存在，各地又普遍在开展居家和社区养老服务改革试点，养老服务中有些事项一时难以在省级层面统一立法。但是为应对我省老龄化形势，加快推进养老服务方面立法，发挥立法的指引、评价、预测、强制和教育功能，是必要和紧迫的。我们将加快构建我省居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，为养老服务领域立法打好基础，特别是为制定《辽宁省老年人长期照护服务条例》做好准备，协调相关部门适时启动立法程序。如果启动立法程序，积极就代表提出的加强养老服务机构监管、加强长护险项目的监管等相关内容进行论证，并提出建议。一是推广《沈阳市居家养老服务条例》的立法做法，对全省其他城市起到借鉴和引领作用，为全省统一立法奠定基础。二是制定出台养老服务综合监管制度文件，明确部门职责、监管措施，构建政府主导、机构自治、行业自律、社会监督“四位一体”大监管格局，实现对养老服务机构的全流程、全链条、全方位监管。在监管制度运行基础上，总结经验做法，上升为立法规定。三是推动省直相关部门联合下发《关于开展养老服务人员职业技能培训的通知》，就养老护理员、养老院负责人等从业人才队伍的培训经费、培训机构、资格鉴定等作出政策安排。四是指导盘锦市开展长期照护保险试点工作，探索符合我省实际的运行模式，为将来我省养老服务立法中涉及长期护理保险内容积累足够经验与数据支撑。五是加强对困难、失独等特殊家庭老年人的巡访和关爱，依托乡镇（街道）社会工作和社会救助服务专业队伍，及时为有需要的老年人提供心理疏导服务。六是大力弘扬和宣传敬老孝老美德，强化子女赡养义务。家庭是社会的基本细胞，是老年人照护的第一责任主体。发挥家庭养老的基础性作用，支持家庭承担养老功能。七是推广盘锦市老年人社会组织运营社区居家养老服务设施，为老年人提供服务或开展互助服务的事例，探索形成更多服务模式。积极向国家及相关部门反映情况，建议优化政府购买服务政策。 

　　感谢你们对养老服务立法及体系建设的关心和支持，欢迎今后多提宝贵意见和建议。 

　　辽宁省民政厅 

　　2021年5月8日