省十四届人大一次会议《关于县域养老服务存在的问题及建议》（第1101号）的答复

高洪伟代表：

　　您提出的关于县域养老服务存在的问题及建议收悉，现答复如下：

　　近几年，在各级党委政府的正确领导下，全省深入贯彻落实习近平总书记关于养老服务工作的重要指示批示精神，大力推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设。主要做了以下工作：

　　一、高位组织推动，健全完善政策体系

　　省委、省政府高度重视养老服务工作，省委常委会、省政府常务会议多次研究部署推进，分管副省长深入沈阳、辽阳市调研养老服务工作。省政府连续三年将发展居家和社区养老服务、建设示范型居家和社区养老服务中心列入省《政府工作报告》，作为“民生实事”项目重点推进。“十三五”以来，省政府持续将养老服务工作纳入对各市的年度考核内容。近年来省委、省政府先后出台推进发展养老服务、全面放开养老服务市场、实施养老托育等综合性政策文件11个，省直有关部门出台单项的配套政策文件近50个，形成较为健全的政策体系。

　　二、强化兜底保障，发展基本养老服务

　　聚焦低保、特困、失能、高龄等特殊困难老年群体，大力发展基本养老服务。一是特困老人应保尽保。将无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无”老人及时纳入特困人员供养政策范围，连续12年提高特困人员救助供养标准，城市和农村特困人员救助供养平均标准分别达到1176元/月和771元/月，全省13.7万特困人员的基本生活和服务得到有力保障。二是加强公办养老机构建设。会同省财政厅、省发展改革委下发文件，部署推进照护型特困供养服务设施建设和乡镇敬老院整合改造，到2022年底全省失能照护型特困供养机构县（市）全覆盖。2016年以来，全省公办养老机构由777家整合改造为现在的545家，床位达到6.8万张，有集中供养意愿的特困老年人100%实现集中供养。三是制定实施老年福利政策。为全省26.5万老年人发放高龄津贴，每人每月补贴标准为50元至1000元不等；为3.7万经济困难的高龄老人和失能老人发放服务补贴和护理补贴，每人每月最低标准不低于50元。为9.6万分散供养特困老年人办理意外伤害保险，提高了特殊困难老年人的支付能力和抗风险能力。

　　三、着眼长远发展，狠抓居家和社区养老服务

　　居家和社区养老符合老年人心理，符合民族传统习惯，是未来养老服务发展的方向。“十三五”期间，民政部、财政部实施了居家和社区养老服务改革试点，我们抓住机遇，全省有9个市被确定为国家试点单位，争取国家资金2.7亿元。鞍山、抚顺、丹东、锦州市获评全国改革试点验收“优秀”等次，鞍山、辽阳两市改革经验被民政部在全国推广。进入“十四五”，民政部、财政部将改革试点升级为提升行动，沈阳、锦州市先后被确定为国家提升行动项目地区，分别争取国家资金4315万元和3874万元。推进实施特殊困难老人家庭适老化改造，两年来，大连、丹东等市完成改造任务1.07万户。2020年以来，我省率先在全国开展县级居家和社区养老服务改革试点工作，省政府连续3年累计投入补助资金1.12亿元，支持各地建设150个示范型居家和社区养老服务中心（综合体），依托这些中心为老年人开展助餐、助浴、助洁、助行、助医等服务，倾力打造15分钟便民服务圈。2016年以来，省福利彩票公益金安排资金5.32亿元，全省社区老年活动室、社区老年人日间照料室、社区老年食堂等城乡社区养老服务设施发展到12271个，城乡社区养老服务设施覆盖率分别达到100%和63.9%，总床位达到4.91万张。2.3万老人享受到政府兜底购买服务的居家养老上门服务。

　　四、落实扶持政策，支持养老机构多业态发展

　　“十三五”以来，全省各级财政平均每年安排养老服务资金不低于8.5亿元，各级福彩公益金55%以上用于发展养老服务。省民政厅与国家开发银行、中国银行、盛京银行开展战略合作。省民政厅与省发展改革委指导各地规划谋划“十四五”养老服务项目324个，计划总投资216亿元，2020年以来形成投资34.8亿元。2019年以来，配合省发改委争取中央城企联动普惠养老项目12个，争取资金2.1亿元。全省各级有关部门全面落实扶持养老机构发展的建设补贴、运营补贴、责任保险补贴、税费减免等各项政策，鼓励引导社会资本投入养老服务，积极支持各类养老投资主体发展医养结合型、护理型、嵌入式、旅居式、候鸟式等多业态服务。在各项政策的拉动下，中国康养产业集团、华润置地、泰康人寿等国内知名企业进驻辽宁养老板块，涌现出沈阳养老产业集团、大连康养产业集团、万佳宜康、幸福爸妈、辽河养老等本土养老服务品牌。截至2022年底，全省民办养老机构1620家，床位13.6万张，收住老人7.2万人，发挥了主力军作用。

　　五、加大银行业金融机构对养老服务业资金支持力度

　　（一）引导银行业金融机构加大养老服务业信贷投入力度，提供专项金融产品和综合金融服务。一是加强信贷政策指导。2023年，中国人民银行沈阳分行制定了《金融支持消费恢复发展若干措施》，支持金融机构积极对接养老、医疗康养等重点项目，配套中长期资金支持，帮助符合条件的优质企业发债融资，积极开发针对租赁养老公寓的中长期消费贷款。鼓励银行机构积极对接保险公司、当地医保机构，探索开发“医保贷”等相关产品。二是引导银行业金融机构加大对养老机构、养老社区建设、医疗设施投入和老年保健品、护理品生产制造的信贷支持。2022年，华夏银行大连分行为11家养老有关企业共提供短期流动资产贷款、中期流动资产贷款、项目贷款、小企业流动资金贷款1.03亿元。抚顺银行、丹东银行、锦州银行、朝阳银行、大连农商银行、开原市联社等金融机构为8家养老院和老年公寓项目提供了资金支持。三是引导银行业金融机构完善服务机制，满足养老服务多元需求。针对老年客户风险偏好低、资产稳健性要求高的特点，一些银行推出专项理财产品和信贷融资产品，满足老年人投资理财和旅游、医疗信用贷款的需求。如兴业银行大连分行为“安愉人生”客户精心定制专属“安愉养老财富”理财产品，并向老年客户提供增强型健康体检、意外伤害保险和住院补贴、法律咨询与律师现场支持等综合服务。

　　（二）积极运用货币政策工具，为银行业金融机构支持养老服务发展提供资金支持。一是2022年通过发放支农支小再贷款、再贴现累计为实体经济提供低成本资金605.12亿元，推动金融机构持续为养老服务业企业等各类市场主体“输血供氧”。二是通过落实存款准备金调整政策，进一步增强银行业支持养老服务企业的资金供给能力。2022年为全省符合条件的地方法人金融机构下调存款准备金率0.25至0.5个百分点，释放长期资金104亿元。三是对符合普惠小微贷款支持工具条件的地方法人金融机构逐家进行调研走访和政策宣讲解读，指导金融机构及时申请工具支持，推动金融机构加大普惠小微贷款投放。向两家金融机构提供激励资金241.66万元，带动机构普惠小微贷款余额增加1.3亿元。

　　六、深入推进医养结合发展

　　近年来，省卫生健康委认真贯彻落实省委、省政府关于积极应对人口老龄化的安排部署，高度重视医养结合工作，牵头制定推进医养结合的政策措施，将“医养结合”纳入全省经济社会发展规划，列入省政府绩效考核指标，有力地推动了全省医养结合工作高质量发展。目前，全省医疗机构与养老机构开展签约服务达2000余对，医养结合机构达214家，老年人健康养老服务需求正逐步得到有效满足。主要做了以下工作：一是医养结合政策体系基本建立。2016年，省政府出台了《关于推进医疗卫生与养老服务结合发展的实施意见》（辽政办发〔2016〕56号）。近期，省卫健委会同省民政厅、省医保局等18个省直有关部门印发了《辽宁省关于深入推进医养结合发展的实施意见》（辽卫发〔2023〕7号），提出20项具体措施，推动医养结合高质量发展，形成了医养结合领域较为完备的政策体系和标准规范，为医养结合工作开展提供了政策依据和有力支撑。二是医养结合营商环境持续优化。省卫健委与省民政厅、省市场局联合印发了《关于做好医养结合机构审批登记工作的通知》（辽卫发〔2020〕2号），深化医养结合机构“放管服”改革，优化审批登记流程，促进全省医养结合机构加快发展。引导养老机构开展医疗服务。支持有条件的养老机构开办医疗机构。对养老机构内设的诊所、卫生所、医务室、护理站等，取消行政审批，实行备案管理；对举办二级以下医疗机构的，实行设置审批与执业登记“两证合一”。鼓励医疗机构开展养老服务。不再实施养老机构设立许可，依法做好登记和备案管理。具备法人资格的医疗机构可通过变更登记事项或经营范围开展养老服务。对符合条件的民办非营利性养老机构发放运营补贴和机构责任保险补贴，落实了税收、水电气热等各项优惠支持政策，降低了社会力量举办医养结合机构运营成本和风险。三是多样化的服务模式已经形成。大力发展签约合作、养办医、医办养、医养一体等多种医养结合服务模式，探索形成了一批可复制、可推广、可持续的经验模式。加强医疗卫生机构与养老服务机构的签约合作。根据机构分布情况、基础设施状况和服务能力，指导双方规范开展多种形式的签约合作，由医疗卫生机构为签约机构老年人提供健康服务。目前，签约服务已经实现省内养老机构全覆盖。支持有条件的养老机构开办医疗机构，鼓励和引导医疗机构利用闲置床位拓展医养结合服务功能。全省两证齐全的医养结合机构已达168家，其中养办医机构达72家，医办养机构达96家。支持开展集“养老地产、医疗服务、健康旅游于一体”的服务模式，打造沈阳五彩阳光城、大连乐椿轩长者小镇、营口亲和源等健康养老示范基地。四是社区医养结合能力普遍提升。2022年，省卫健委与发改、民政等部门联合启动社区医养结合能力提升行动，指导社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老服务中心、敬老院等，利用现有资源，改扩建一批社区医养结合服务设施，重点为失能、慢性病、高龄、残疾等老年人提供医养结合服务。同时，充分发挥基层医疗卫生机构作用，依托基本公共卫生服务项目和家庭医生签约服务，为居家和社区老年人提供医疗卫生服务。2022年，全省组建家庭医生服务团队1.41万个，老年人等重点人群签约率77.99%，老年人健康档案建档率达到86.23%，65岁及以上老年人城乡社区规范健康管理服务率达到65.82%，完成了国家基本公共卫生服务项目指标。五是医养结合服务效率和质量全面提高。印发《辽宁省医养结合机构服务质量提升行动实施方案》，每年组织全省医养结合机构围绕医疗卫生服务情况、医养结合机构相关制度和标准落实情况、常态化疫情防控等方面进行全面自查整改，不断强化医养结合机构的服务能力。

　　七、坚持问题导向，积极应对人口老龄化国家战略

　　加强养老资源的有效配置，推动养老服务业加速发展，精准解决县域养老服务痛点难点，加强城乡社区养老服务设施建设,实施农村特困供养服务设施(敬老院)改造提升工程，深化公办养老机构改革,扩大多方参与、多种方式服务供给，支持养老机构规模化、连锁化、品牌化发展。2022年，省发展改革委会同多部门印发了《辽宁省“十四五”促进养老托育服务健康发展实施方案》，实施方案坚持问题导向和项目导向，针对当前我省养老产业面临的形势和瓶颈制约，提出加大财税支持力度，提升金融服务质效系列，加强用地保障，强化养老托育人才队伍建设等举措，促进养老服务事业提质扩容和均衡发展。

　　八、积极协调，落实各类优惠政策

　　为支持养老产业发展，国家出台了相关税费优惠政策，包括提供社区养老服务取得的收入，免征增值税；提供社区养老服务取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额；承受房屋、土地用于提供社区养老免征契税；为社区提供养老等服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区养老服务的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税等。辽宁省税务局坚决贯彻党中央、国务院决策部署，不折不扣落实各项税费优惠政策，助力养老产业发展，为不断提升纳税缴费服务质效，有效增强纳税人缴费人获得感，制定了纳税缴费服务质效提升行动三年计划，全力构建更加优质、便捷、高效的税费服务体系，提高纳税人缴费人遵从度和满意度，确保税费优惠直达快享，确保政策红利应享尽享。

　　九、积极发挥财政资金保障作用，支持县域养老服务业健康发展

　　一是积极落实国家出台养老服务税收优惠政策。为支持养老、托育、家政等社区家庭服务业发展，国家出台了税费优惠政策，包括：免征不动产登记费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费、防空地下室易地建设费、城市基础设施配套费等。但截至目前尚未出台土地出让收入减免政策，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”、甚至“负地价，或者以土地换项目、先征后返、补贴”等形式变相减免土地出让收入。因此，地方政府应当严格执行国家政策规定，确保土地收入应收尽收。二是积极筹集资金，支持县域养老服务体系建设。2022年，省财政积极筹措资金11282万元，支持县域养老服务体系建设。安排资金740万元，支持5个县建设具有综合功能的示范型居家和社区养老服务中心，推进智慧养老，为包括经济困难失能（失智）老年人在内的居家老年人提供助餐、长期托管、日间照料等基本居家养老服务；安排资金1500万元，支持农村特困供养机构维修改造，帮助养老机构配置消防设施器材，提升农村养老服务质量；安排资金8339万元，对包括县域机构在内的民办非营利养老机构给予运营补贴，对投保综合责任险的各类公办和民办养老机构给予保险补助，弥补机构运营成本；安排资金703万元，对农村困难家庭常年病人托管给予补助，优化养老服务发展环境。

　　十、加强对金融机构的政策引导，推动金融机构加大对养老服务业金融支持力度

　　按照省委、省政府的部署要求，省金融监管局积极推动金融机构创新产品和服务，组织金融机构与养老服务领域项目对接，帮助企业拓宽融资渠道，支持我省养老服务业加快发展。一是推动省政府两次召开全省金融机构座谈会，调度银行贷款投放情况，全面分析信贷形势，督促银行机构落实助企纾困和稳经济政策措施，进一步加大对养老服务等领域项目贷款投放力度。二是制定出台金融服务实体经济政策的操作细则。围绕省政府出台《辽宁省贯彻落实国务院扎实稳住经济一揽子政策措施若干举措》《关于金融服务实体经济政策的操作细则》等政策，明确相关金融政策措施的细化规定、操作方式和实现路径，督促银行机构落实延期还本付息、加大信贷支持等政策措施。三是落实普惠金融发展示范区政策。四是深化与大型保险机构战略合作。发挥大型保险机构综合服务优势，支持辽宁康养产业发展，并探索开展医护理、文旅、绿色等养老产业投资，全面提升对辽宁经济社会发展保险保障能力。五是推介重点项目融资需求。会同省直相关部门梳理了各行业领域重点项目融资需求，促进信贷资金精准落地。六是鼓励各银行机构根据自身优势和发展战略明确市场定位，加大对养老服务业的信贷投放，不断创新适合养老服务业发展需求的金融产品和服务。七是在不断提升“三农”服务水平的过程中，加大对县域养老机构的信贷投放，支持中心敬老院、乡镇敬老院的建设，对于农村幸福院等老年养老服务设施建设的信贷需求，给予最优先考虑和最大额度的满足。

　　十一、加强人才队伍建设

　　实施辽宁省康养职业技能培训计划，健全康养服务培训标准体系，强化养老服务从业人员队伍建设。大规模、高质量开展就业上岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训，切实提高康养服务从业人员技能水平和服务质量。将康养职业技能培训纳入政府补贴性培训内容，并将养老护理员等职业（工种），老年人能力评估师等新职业，列入各地培训补贴性培训，按规定落实补贴政策。按照国家职业技能标准等规范，指导机构对养老服务技能人员进行等级评价。支持技工院校开设康养服务相关专业，加强高层次、综合性专业人才培养。支持建设家政服务职业培训示范基地和家政劳务输出基地等。鼓励养老机构和行业与养老服务从业人员开展工资专项集体协商，健全工资分配制度，完善工资增长机制，逐步提高养老服务从业人员收入水平。

　　虽然全省养老服务体系建设取得了一定的成效，但与党中央国务院、省委省政府要求和人民群众期盼相比仍然存在一定的差距。下一步将要做好以下工作：

　　一是健全完善基本养老服务政策体系。落实中办国办关于推进基本养老服务体系建设的意见，报请省政府下发实施方案和基本养老服务政策清单，并结合全省实际制定高龄津贴、特殊困难老人家庭适老化改造等具体政策，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享受基本养老服务。

　　二是大力发展居家和社区养老服务。加强对国家提升行动项目地区督导，打造县（区）、街道（乡镇）、社区（村）三级养老服务网络，重点在街道（乡镇）层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导、助餐、助浴、助洁等综合功能的为老服务综合体。支持养老机构打开“围墙”，延伸开展居家和社区养老服务。支持物业服务企业因地制宜提供居家社区养老服务。实施特殊困难老年人家庭适老化改造，“十四五”期间改造5.6万户。

　　三是推进养老机构改革发展。落实落细扶持养老机构发展的运营补贴、综合责任险补贴、人才奖励补贴、土地划拨、税费减免等各项优惠政策，充分调动社会力量投资兴办养老服务的积极性，放手发展民办养老机构。继续深化公办养老机构改革，鼓励引导社会力量通过独资、合资、联营、参股、租赁等方式参与公建民营改革，在满足特困人员集中供养需求的前提下，积极为低保、低收入家庭以及计划生育特殊家庭老年人提供低偿服务。

　　四是补齐农村养老服务短板。实施特困人员供养服务设施改造提升工程，支持将规模小、零星分散、服务质量不高的农村敬老院整合改造为区域性中心敬老院。因地制宜、量力而行发展农村养老服务，支持发展互助养老服务，总结推广有效经验，推进形成符合辽宁实际的农村养老服务模式。

　　五是发展壮大养老服务队伍。落实省人社厅、财政厅等6部门《关于实施辽宁省康养职业技能培训计划的通知》(辽人社〔2021〕29号)，指导各地依托养老服务协会、养老服务机构、大中专职业院校建立养老护理员培训实训基地，以政府购买服务的形式，组织开展对管服人员、护理人员、家庭照护者的岗前培训，提高专业化服务水平。