省十三届人大二次会议《关于制定辽宁省居家养老服务条例的建议 》（017）号答复

朱丽红、韩冰等10名代表： 

　　你们提出的关于制定《辽宁省居家养老服务条例》的建议收悉，综合省司法厅、省卫生健康委（中医药局）的意见，现答复如下： 

　　一、制定《辽宁省居家养老服务条例》的基础 

　　居家和社区养老是指老年人按照生活习惯，选择居住在家庭中安度晚年生活的养老方式，它以社区为平台，整合社区内各种服务资源，为老人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务。调查显示，97%以上的老人选择居家和社区养老。民族传统、国情、省情决定了以居家为基础、社区为依托的养老服务在整个养老服务体系中占据主导地位。面对人口老龄化日益加剧，高龄化、空巢化、失能化日益凸显的趋势,全省各级党委、政府高度重视，加强组织领导，完善扶持政策，加大资金投入，推进养老服务业供给侧结构性改革，形成了符合我省实际的多层次养老服务体系，大力发展居家和社区养老服务，巩固居家和社区养老服务的基础地位。 

　　一是不断丰富完善政策支持体系。2014年以来，省、市先后出台促进养老服务发展的法规政策文件，形成了地方法规、政府文件、部门制度衔接配套、相互策应的政策体系。省政府先后制定下发了《辽宁省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（辽政发〔2014〕4号）、《辽宁省人民政府办公厅关于印发加快养老服务业发展若干政策的通知》（辽政办发〔2014〕46号）,规划了我省养老服务业发展目标和主要任务，完善了土地、税费优惠、资金支持、人才培养及就业等相关政策，对完善社区养老服务设施和大力推进居家养老服务发展提出明确要求，得到民政部主要领导高度肯定，批示在全国推广。2016年，辽宁省人大审议通过《辽宁省老年人权益保障条例》（2017年3月1日施行），为居家养老服务体系建设提供刚性保障，确保各项工作有法可依、有章可循。与此同时，省政府和省直有关部门陆续出台养老服务相关配套政策文件近60件，政策支持体系不断完善，其中许多关于居家和社区养老服务发展的规定，也有关于居家和社区养老的单项文件。 

　　二是逐年提升社区养老服务设施覆盖率。我省将养老服务事业投入纳入财政预算，多方筹措资金，充分利用社区建设比较好的实际，强力推进社区日间照料中心、托老所等社区为老服务设施建设。在各地按要求积极建设、改造、开辟社区养老服务设施的同时，2014年至2018年省本级福利彩票公益金连续五年共安排资金超过3.85亿元，支持城乡建设了社区服务站、中心（含养老服务设施）1023个。截至2018年底，全省城市社区养老服务设施覆盖率达到87.2%，农村社区养老服务设施覆盖率达到57.5%，全省发展有社区（村）养老服务照料站（含农村互助幸福院）6704个，乡镇（街道）养老服务中心404个，社区养老服务床位7.3万张，这些养老服务设施（机构）为居家养老老年人提供日间照料、家政、助餐、助医等为老服务。到2020年，我省将实现社区日间照料中心、老年活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。 

　　三是推进居家养老服务智能平台建设。自2014年8月起，在全省开展了居家养老综合信息服务平台建设试点工作，选择确定辽阳市、葫芦岛市为省试点地区，并要求各地选择居家养老服务需求较大、养老服务消费水平较强的市辖区、乡镇或街道开展试点工作。截至2018年，全省各地共搭建起居家养老综合信息服务平台49个，联通老年人和各类养老服务加盟商及养老服务设施，为老年人特别是空巢、高龄、残疾、失独、失能和生活困难等老年群体提供多样化的服务。省工业信息化厅联合省民政厅、卫生健康委，在全省范围内组织相关单位申报“智慧健康养老应用试点示范单位”，向国家推荐了一批试点示范单位及产品服务目录。 

　　四是大力开展居家和社区养老服务改革试点。2016年以来，民政部、财政部持续开展中央财政支持居家和社区养老服务改革试点工作，我省沈阳、大连、营口、辽阳、盘锦先后被确定为改革试点地区，争取中央财政专项资金支持1.83亿元。经过三年的试点探索，形成了打造社区食堂，提供个性化助餐服务的沈阳“惠万民”模式；机构嵌入社区，面向失能、半失能老年人提供托养服务的大连“林海”模式；老年协会运营农村互助幸福院的盘锦“中央屯村互助养老”模式等，为发展社区居家养老提供了重要经验借鉴，做法被民政部宣传推介。 

　　五是探索采取了各类服务配套措施。保障特困老年人供养服务，连年提高城乡特困人员救助供养标准，城市特困人员救助供养基本生活平均标准达到10313元/年，农村特困人员集中供养、分散供养基本生活平均标准分别达到7514元/年和6314元/年，省级连续多年补助各地维修改造农村特困人员供养机构，改善了全省特困人员的救助供养条件。建立了老年人高龄津贴制度，在为所有90周岁以上老人发放高龄津贴的基础上，将高龄津贴发放范围拓展到80-89周岁低收入老人，在政府保基本兜底线的同时，实现了适度普惠。建立了经济困难高龄失能老年人养老服务补贴制度，构建起经济困难高龄、失能老年人的养老服务保障网络。实行了包括老年残疾人在内的困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，惠及所有符合条件的老年残疾人，使重度老年残疾人得到医疗护理保障。 

　　六是积极推行医养结合服务。根据《国家基本公共卫生服务规范》（第三版）居民健康档案管理服务规范、老年人健康管理服务规范及中医药健康管理服务规范的内容，为辖区内以老年人等为重点人群的常住居民建立并使用居民健康档案；每年为辖区内65岁及以上常住居民提供1次健康管理服务，包括生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导，以及中医体质辨识和中医药保健指导。落实省深化医改领导小组、省卫生计生委等厅委联合印发的《关于印发辽宁省建立家庭医生签约服务制度的实施意见的通知》要求，组建家庭医生服务团队，以自愿双向为原则，积极开展包括老年包在内的特色签约服务。提供优先就诊和其他医疗机构之间的双向转诊等服务，加强家庭医生与二级以上医院专科医生的紧密联系，对确需转诊的患者及时予以转诊或提供就医路径指导。不断拓展社会办医发展空间，引导非公立医疗机构向规模化、多层次方向发展，努力实现公立和非公立医疗机构分工协作、共同发展的多元办医格局。规范护理机构设立、管理与服务，鼓励护理机构按照医养结合原则兴办。 

　　二、制定《辽宁省居家养老服务条例》的思路 

　　虽然我省居家和社区养老服务有了许多突破和发展，但全省发展不平衡不充分的问题越来越突出，存在着政策制度不够健全、体制机制不够顺畅、有效供给不够充分等问题。面对这样的新形势、新问题、新挑战，我们在推动大力发展居家和社区养老服务工作中也在思考和研究，目前国家正在组织开展中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点，尚未出台居家和社区养老服务的单项政策，更没有颁布施行法规法律；全国首部《居家养老服务条例》出自北京，只有河北省、浙江省颁布施行了《居家养老服务条例》，其他个别地级市制定施行了《居家养老服务条例》；少数省份出台了居家和社区养老服务的综合性政策文件。 

　　居家养老服务是一项重要的社会事业，在居家养老服务的快速发展中存在着种种问题和隐忧，需要在工作实践和经验的基础上进行立法理论研究，明确家庭、社会、政府的各自职责，加强法律制度设计。当前，地域差异的实际状况在我省存在，承担中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点任务的5个市的发展进展和成效各不相同，没有参与承担试点任务的市有的工作推进力度较大，有的比较滞后，居家和社区养老服务中有些事项一时难以在省级层面统一立法，立法时机不够成熟。但是为应对我省老龄化形势，加快推进居家养老服务立法，发挥立法的指引、评价、预测、强制和教育功能，是必要和紧迫的。我们正在加快为制定《辽宁省居家养老服务条例》做好准备，并适时启动立法程序。 

　　一是支持沈阳、辽阳市开展立法，起到示范引领作用。我省沈阳和辽阳市2014年获批成为全国首批养老服务业综合改革试点城市，2016年以来又先后被确定为全国医养结合试点地区、全国第一批和第三批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，积极探索形成了一批养老服务体系建设，特别是居家和社区养老服务的典型经验和先进做法，成为全省学习的样板。沈阳市基于工作实践和经验积累，去年以来就开始了《沈阳市居家养老服务条例》的立法工作，已经通过人大多轮审议，今年有望颁布施行。辽阳市今年开始筹备立法工作，《辽阳市居家养老服务条例》被列入2020年市人大立法计划。沈阳和辽阳市居家养老服务条例一旦施行，将成为全国为数不多居家养老立法之一，对全省其他城市起到借鉴和引领作用，为全省统一立法奠定基础。 

　　二是启动开展省级医养结合立法，满足老年人的健康需求。省人大常委会2019年度立法计划已将《辽宁省医养结合促进条例》列为制定项目，在立法过程中将充分吸纳代表们建议中涉及到的相关内容。 

　　三是贯彻落实国办发〔2019〕5号文件，做好我省制度设计。近期，国家印发了《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》，提出了六个方面共28条具体政策措施，其中创新点之一即是社区养老大发展。省民政厅抓紧将国办发5号文件内容分解成100项具体任务，逐条分工至33家省（中）直部门（单位），函商这些部门（单位）拿出了贯彻落实意见，正在组织综合各方面意见，逐项细化实化工作措施，结合我省实际，制定具体、有约束性的工作措施，重点突出居家和社区养老服务的政策设计和创制，报请省政府出台实施意见。 

　　四是完善居家和社区养老服务政策，推动高质量发展。梳理居家和社区养老服务发展支持政策，总结实践经验，开展深入调查研究，在未统一立法前，制定和出台我省关于支持居家和社区养老服务发展的若干意见，解决政策缺失、碎片化、刚性不足等突出问题，完善我省居家和社区养老服务发展支持政策，为全省统一立法奠定基础。 

　　二、《辽宁省居家养老服务条例》的主要内容 

　　我省适时制定《辽宁省居家养老服务条例》，应当兼具创制性立法和实施性立法，而且更多彰显辽宁特色和经验，拟主要规定和明确以下内容：一是政府、社会和家庭的职责及相互的权利义务关系；二是居家养老服务的内容；三是服务设施规划和建设；四是服务供给和保障（包含支持社会力量参与、推进医养结合、人才培养激励、志愿服务、信息保障等）；五是服务的监督管理；六是法律责任。