省政协十二届二次会议《关于加强我省养老机构医疗健康服务的建议 》（12020159）答复

李文涛委员： 

　　您提出的关于加强我省养老机构医疗健康服务的提案收悉，综合省教育厅、省卫生健康委、省人力资源社会保障厅、省住建厅意见，现答复如下:  

　　截至2018年底，全省有60周岁及以上户籍老年人口958.74万人，占总人口22.65%，比全国高出5.35个百分点（全国老年人口2.4亿人、占总人口17.3%）；65周岁及以上户籍老年人口608.17万人，占总人口14.37%，比联合国规定的深度老龄化比例高出0.37个百分点，我省已进入深度老龄化社会，养老服务工作任务紧迫而繁重。近年来，省民政厅在省委省政府领导下，坚决贯彻落实习近平总书记关于提高养老服务质量的批示指示精神，提高政治站位，凝聚思想共识，狠抓以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系建设，推进养老服务业供给侧结构性改革，形成了符合我省实际的养老服务体系框架。养老服务在确保老年人共享改革成果，促进经济发展，维护社会稳定方面发挥了积极作用。主要做了以下工作： 

　　一、工作成效 

　　（一）以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系逐步完善。 

　　调查显示，97%以上的老人选择居家养老。民族传统、国情、省情也决定以居家为基础、社区为依托的养老服务在整个养老服务体系中占据主导地位。 

　　一是居家和社区养老主体地位凸显。加大社区基础设施建设。省本级福利彩票公益金连续五年安排资金3.85亿元，支持各地新建（改扩建）城乡社区养老服务设施，截至2018年底，全省共有社区（村）养老服务照料站（含农村互助幸福院）6704个，乡镇（街道）养老服务中心404个，社区养老服务床位7.3万张，全省城市社区养老服务设施覆盖率达到87.22%，农村社区养老服务设施覆盖率达到57.53%。这些养老服务设施（机构）为居家养老老年人提供日间照料、家政、助餐、助医等为老服务。支持国家试点探索创建。2016年以来，民政部、财政部持续开展中央支持居家和社区养老服务改革试点工作，我省沈阳、大连、营口、辽阳、盘锦先后被确定为改革试点地区，争取中央财政专项资金支持1.83亿。经过三年的试点探索，形成了打造社区食堂，提供个性化助餐服务的沈阳“惠万民”模式；机构嵌入社区，面向失能、半失能老年人提供长托服务的大连“林海”模式；老年协会运营农村互助幸福院的盘锦“中央屯村互助养老”模式等，为发展社区居家养老提供了重要经验借鉴，做法被民政部宣传推介。打造智慧养老平台。推进以养老管理平台、养老服务平台、养老服务信息网为主要内容的“两台一网”建设应用，围绕居家老年人的基本生活需求，整合各方资源，实现线上需求和线下服务无缝对接，为老年人提供以助餐、助浴、助洁、助急、助医为核心的多样化精准服务。截至2018年底，全省各地共搭建起居家养老综合信息服务平台49个。 

　　二是机构养老补充作用有效发挥。加快发展养老机构规模。降低准入门槛，精简行政审批，鼓励引导养老机构规模化发展、连锁化运营。截至2018年底，全省各类养老机构发展到1940家,在院老人99166人，其中公办养老机构697家（城市公办机构109家，农村公办机构588家），民办养老机构1243家，全省社会养老床位总数达到32.02万张，每千名老人拥有养老床位数约33.4张。持续加大财政补贴力度。我省率先在全国制定出台了民办养老机构运营补贴政策，先于国家探索创建了养老机构责任保险制度，有效降低养老机构运营风险，解决养老机构运营困境。2015年以来，省补助各地财政养老机构运营补贴、保险费补贴等资金补贴2.13亿元。全面提升养老机构服务质量。贯彻落实习近平总书记关于提高养老院服务质量的重要讲话精神，报请省政府印发了《辽宁省提高养老院服务质量四年滚动计划（2017-2020年》，持续开展以塑造养老院“安全、诚信、优质”服务品质为核心的养老院服务质量建设专项行动，基本解决运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等问题，探索出台了《辽宁省养老服务标准体系建设指南》，推进全省养老机构服务管理质量大幅提升。 

　　三是医养结合工作深入推进。鼓励和支持养老机构以不同方式为入住老人提供医疗卫生服务，全省医养结合机构达到236个，床位总数5万余张，86%的养老机构能够以不同方式为入住老年人提供医疗服务。鼓励城乡社区养老服务设施与卫生机构签订服务协议，引进医疗服务机构进社区，依托医疗云计算服务平台，为老年人提供健康档案管理，65岁以上老年人健康管理率达到75%，家庭医生签约率达到43%，为老年人提供的康复、护理、计征机修等服务达到260万人次。配合省卫健委联合申报沈阳、大连、辽阳为国家医养结合试点地区，评选了首批12家辽宁省中医药健康养老服务示范单位，推广医养结合典型经验40例。 

　　四是养老服务质量标准体系初步建立。2012年以来，我省制定出台了《养老服务机构质量规范》《社区居家养老服务规范》《养老机构服务质量星级划分》三项地方标准，2018年制定了《辽宁省养老服务标准体系建设指南》作为辽宁省养老服务标准体系的总体框架，为养老服务标准化工作提供重要指引。指导各地开展标准化建设，指导各地针对养老服务薄弱环节，制定了养老机构、居家和社区养老服务等不同范畴的标准化制度，逐步形成了我省养老服务质量、服务设施、服务规范、服务安全、服务产品、服务质量评价等一系列套的标准化体系，推动养老服务规范化水平不断提高。 

　　（二）远近结合、重点突出，支持养老服务业发展的政策体系初步形成。 

　　省、市先后出台促进养老服务发展的政策文件，形成了地方法规、政府文件、部门制度衔接配套、相互策应的政策体系。2014年，我省先后印发了《辽宁省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（辽政发〔2014〕4号）和《关于加快养老服务业发展若干政策》（辽政办发〔2014〕46号），得到民政部主要领导高度肯定，批示在全国推广，我省社会养老服务体系建设开始迈出实质性步伐。进入“十三五”以来，省政府及有关部门出台了《辽宁省养老服务十三五发展规划》，并对各地上报的土地利用规划，相关部门的人口、教育等规划，提出加强关于加强养老服务工作的意见建议。在养老立法方面，2016年，辽宁省人大审议通过《辽宁省老年人权益保障条例》（2017年3月1日施行），确保发展养老服务业各项工作有法可依、有章可循。沈阳市启动了《沈阳市居家养老服务条例》立法工作，为居家养老服务体系建设提供强力助推和刚性保障，我省养老服务工作步入法制化轨道。在资金扶持方面，牵头协调省直有关部门单独或联合下发了民办养老机构运营补贴、养老机构责任保险费补贴政策。沈阳市、大连市、锦州市、铁岭市、葫芦岛市相继出台了养老机构建设补贴政策，为养老机构兴办和安全运营提供了资金支持和保障。在安全管理方面，下发关于解决民政社会福利机构消防安全管理若干问题的意见，支持整合改造闲置社会资源发展养老服务，解决养老等社会福利机构消防安全管理等实际问题，在全国率先开展养老服务设施消防改造，有效提升养老服务机构安全风险防范能力。在放管服政方面，印发了《辽宁省养老设施公建民营指导意见》，加快推进并规范公办养老服务设施转型升级，进一步推动养老服务社会化、市场化。出台《全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的实施意见》，进一步优化服务供给结构，提升养老服务有效供给能力。 

　　（三）政府引导、市场调控，多元化资金筹集机制基本建立。 

　　一是财政资金投入逐年递增。我省养老服务财政专项资金，重点用于养老服务机构建设、农村特困人员救助供养机构维修改造等，并向农村和欠发达地区倾斜。2014年以来，在争取国家支持养老服务体系项目建设和福彩公益金支持基础上，省本级安排民政部门养老服务方面资金超过12亿元。二是福彩公益金使用得到保障。积极运用福利彩票公益金、慈善捐赠，调动各类社会资金投入养老服务领域。省、市用于社会福利事业的彩票公益金，50%以上资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。2015—2018年，省财政连续四年安排超过2亿元资金，资助全省公办养老福利机构进行消防设施改造，提高了养老机构抗灾防患能力和安全管理水平。三是社会资本加快流入。按照适度普惠的原则，我省实行民办非营利性养老机构运营补贴财政补助政策，养老机构责任保险费补贴补助政策，2015年至今，省财政补助各地民办养老机构运营补贴和机构责任保险补贴2.13亿元。通过政策扶持和资金引导，鼓励民间资本投入养老服务领域，引导民间资本成为养老服务业发展的重要推动力量，财政资金、福利彩票公益金、企业和个人以及慈善投入相结合的多元化资金筹措机制基本建立。 

　　（四）政府主导、社会参与、多元投入的养老工作格局基本形成。 

　　省、市、县三级政府普遍建立养老服务体系建设领导小组或联席会议制度，切实加强政策的统筹协调，在政策支持、资金引导、安全管理、质量把控等方面持续加大工作力度，及时解决工作推进中遇到的重大问题，并将这项工作纳入政府年度工作目标综合考核。各级民政部门切实履行牵头职责，积极做好政策创制、管理指导、标准制订、监督检查等工作。各级发改、财政、卫健、工信、住建等部门也充分发挥职能作用，落实政策、整合资源，协力推进养老服务体系建设。社会各界也高度关注，积极参与养老服务工作。人大代表、政协委员也积极为养老服务工作建言献策，助推养老服务发展。受“公建民营”和“放管服”政策感召，民间资本投资养老服务的热情不断高涨，社会力量投入占比逐渐提高，各地出现一批由民间资本投资并运营的养老服务机构或设施。民间资本在养老服务机构基础设施建设和运营方面发挥了积极作用，政府主导、社会参与、多元投入的社会养老服务工作格局已经基本形成。 

　　二、存在问题 

　　一是政府资金投入后劲明显不足。地方财政投入养老服务体系建设资金不足，主要依靠福利彩票公益金补助。部分地区未按规定执行将筹集的用于社会福利事业的福彩公益金50%以上用于支持发展养老服务业。省级层面尚未建立养老机构建设补贴及城乡社区居家和社区养老服务中心运营补贴制度。金融支持养老服务体系建设积极性不高，民办养老机构融资渠道不畅，难以调动社会力量积极性。民办养老机构多数为非营利性，现有政策规定民办非企业单位房产不能抵押，银行贷款难，一定程度上抑制了社会资本的流入。 

　　二是政策落实存在痛点、堵点。部分地区养老服务政策制度呈现碎片化，相关的法规政策、标准规范不够健全，衔接不够紧密，养老服务机构用地难、老旧小区养老服务设施开辟改造难，消防审批难、融资难等问题还比较突出。例如我省为加快推进养老服务发展，明确提出鼓励社会力量对闲置社会资源进行整合改造后用于养老服务，实际操作过程中，由于法规、政策缠绕等原因，审批存在很大困难。一些鼓励政策没有发挥出对社会力量投入养老服务的激励作用。 

　　三是养老服务专业人才极度短缺。目前我省养老从业人员队伍有如下特点：一是年龄偏大，文化程度偏低。没有接受系统化、专业化培训。二是普遍缺少专业化、系统化培训。三是不稳定，人员流动性大。四是职业晋升空间受限，医疗、康复、心理等高素质专业人才少。加之近年来取消了养老护理人员职业技能鉴定，直接影响了技能培训和能力评定，加剧了专业人才短缺，制约了养老服务业质量和水平的提高。 

　　今后，我厅将会同有关部门，积极发挥职能作用，充分尊重您的建议，进一步完善政策、加大投入，不断满足老年人日益增长的多样化、多层次养老服务需求。 

　　三、下步工作打算 

　　一是加大养老服务投入，加强养老服务机构设置与管理。落实《辽宁省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（辽政发〔2014〕4号），政府要逐年增加财政性资金，商请省财政厅设立养老服务设施建设项目资金专项。落实社会养老服务设施项目配套补助资金，根据经济社会发展情况逐年加大对养老服务业的投入。省、市用于社会福利事业的彩票公益金，按照《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）文件要求，到2022年要将不低于55%的福利彩票公益金支持发展养老服务。完善各项基础保障、补助补贴、税费减免等优惠政策，不断优化投资环境,促进民间资本投资养老服务业，进一步拓宽资金来源。 

　　以供给侧改革为重点，以养老需求为着力点，落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）相关工作部署，进一步补齐农村养老基础设施短板，增强兜底保障功能。增加专门针对失能、半失能与失智老年人提供服务的养老床位数量，实施农村特困人员供养服务设施改造提升工程。到2022年底前，每个县至少建有1个以上以长期照护功能为主的县级敬老院，护理型床位要达到70%以上，优先满足辖区内生活不能自理（含失智）特困人员集中照护需求，  

　　二是继续深入推进医养结合工作。2019年，省政府将大力发展医养结合工作纳入“重实干、强执行、抓落实”专项行动。同时在立法层面上，对医养结合服务进行规范，《辽宁省医养结合促进条例》已列入省人大常委会2019年立法制定项目。省卫生健康委将从全省实际出发，强化问题导向，以医养结合试点为抓手，积极推行老年人家庭医生签约、养老机构与医疗机构签约服务等工作。 

　　三是进一步完善养老机构的服务质量与服务绩效综合评价。贯彻落实《养老机构服务质量规范》《社区居家养老服务规范》《养老机构服务质量星级划分》三项地方标准，根据《辽宁省养老服务标准体系建设指南》，指导各地开展标准化建设，针对养老服务薄弱环节，制定养老机构、居家和社区养老服务等不同范畴的标准化制度，逐步形成我省养老服务质量、服务设施、服务规范、服务安全、服务产品、服务质量评价等一系列配套的标准化体系，推动养老服务规范化水平不断提高。按照民政部统一安排部署，开展养老机构星级评定工作，采取第三方评估组织综合评价养老机构服务效率和服务效益的方式，并将评价结果向社会公开。同时省卫生健康委将研究制定医养结合试点评估方法和标准，对国家级、省级医养结合试点单位进行全面评估，从分发挥医养结合试点成果示范引领作用，加速我省医养结合工作提质升级。 

　　四是加强养老护理队伍建设。一是省教育厅不断加强养老人才的培养力度。统筹指导各类职业院校专业设置，鼓励有条件院校开设护理（老年护理）、老年服务与管理等专业，并引导院校逐步由护理专业转型为养老护理专业方向，为社会培养和储备大量养老护理专业人才。同时，2018年开展了现代学徒制试点工作初见成效，增强了人才培养的社会适应性。通过学校与企业签订联合培养协议，开展共同招生、共同制定人才培养方案、共同培养模式，提高学生的实践能力。同时，各院校结合行业、企业所需，不断调整课程体系，制定课程标准，设置《老年护理》、《老年人的心理护理》等课程，更加注重专业性与全面性相结合，实习与就业相结合，使高素质技术技能人才不断补充到养老、护理等岗位，促进我省养老事业健康发展。二是省人社厅结合我省职称评审工作实际，鼓励符合卫生系列相关专业的职称评审（考试）申报条件的养老护理人员，通过参加评审（考试），取得相应的专业技术资格。同时加大对养老护理人员的岗位技能培训工作。将部分生活照料服务人员、保健服务人员等职种纳入政府补贴目录中，参加培训后，按照不同等级、标准等给予相应补助。积极引导、支持技工院校和职业培训机构承担养老护理人员技能培训工作。三是省卫健委将继续实施基层卫生人员培养，并将老年病学相关知识纳入培训方案；开展老年康复护理专业人员培训和安宁医护人员专业培训400人，通过选定适宜技术推广项目，向基层养老机构普及急需老年护理相关知识；对医护人员实施继续教育，通过线上教育、线下授课等形式，不断提高医护人员能力和水平；抓好全科医生培训，将老年保健、康复、护理等知识融入全科医生培训内容；继续抓好院校学科教育，在高职、中职院校护理人员培养中增加养老护理培训课程，培养老年护理专业人才。四是落实好人才奖补政策，省财政对符合条件的老年服务与管理类专业毕业生入职民办非营利性养老服务机构一次性给予4-6万元奖励补助。鼓励各地在省标准的基础上进一步提高补助标准，真正起到吸引人才留住人才的作用。沈阳、抚顺等地先后出台入职奖补政策，补助标准最高达到10万元。 

　　最后，再次感谢您对我省养老事业的关心。今后继续关注养老事业发展。