省政协十三届三次会议
《关于在全省构建“以地养老”模式的建议》（第0494号）的答复

冯智委员：

  您提出的在全省构建“以地养老”建议收悉，现答复如下：

  推进基本养老服务体系建设，加快完善农村基本养老服务是应对人口老龄化的重要举措。近年来，在省委、省政府的正确领导下，全省各级民政部门认真贯彻落实省委、省政府的安排部署，大力推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系建设，推动农村养老服务创新发展取得了明显成效。主要做了以下工作：

  一、养老服务发展政策体系日趋完善

  省、市先后出台促进养老服务发展的政策，形成了地方法规、政府文件、部门制度衔接配套、相互策应的政策体系。一是省人大审议修订了《辽宁省老年人权益保障条例》。二是2020年以来，省民政厅先后印发了《辽宁省民政厅 辽宁省财政厅关于开展经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》（辽民函〔2023〕9号）、《辽宁省人民政府办公厅关于印发推进基本养老服务体系建设实施方案的通知》（辽政办发〔2023〕11号）、《关于印发辽宁省特殊困难老年人探访关爱实施方案的通知》（辽民发〔2023〕27号）等政策文件。这些政策的出台从基本养老服务体系建设、资金扶持、安全管理等方面为养老服务发展提供了政策支持，提升了养老服务供给能力。  

  二、积极争取资金投入农村养老事业发展

  2024年，省财政积极筹措资金193.1亿元，增加基本养老服务有效供给，推进包括农村在内的养老服务事业健康发展。一是持续提高养老金标准。城乡居民养老保险全省基础养老金最低标准由每人每月134元提高至154元，省财政拨付省以上财政补助资金59.9亿元，为支持城乡居民基础养老金提标和确保城乡居民养老金按时足额发放提供了有力资金保障。二是提升医疗卫生服务水平。省财政筹集安排资金33.7亿元，提高基本公共卫生服务补助标准，支持落实基本药物制度，加强县域医疗卫生机构能力建设，为提升基层医疗卫生机构服务能力和水平提供财政保障。三是提高城乡居民医疗保障水平。筹集拨付资金97.1亿元，支持医疗保障制度各项改革有序推进，将财政补助标准由每人每年640元提高到670元，进一步提升全省城乡居民医疗保障能力和水平。四是认真落实养老机构补贴政策。筹集拨付资金1.8亿元，支持民办非营利性养老机构运营补贴，以及公办和民办养老机构投保综合责任险补助、农村养老院维修改造、经济困难失能老年人集中照护、养老服务专业毕业生一次性入职奖励补贴等各项补贴，进一步优化养老服务发展环境。五是支持落实老年人福利政策，减轻养老保障负担。筹集拨付资金0.3亿元，用于落实包括农村在内的经济困难高龄、失能老年人养老服务补贴、农村困难家庭常年病人托管等政策。六是支持居家和社区基本养老服务发展。筹集拨付资金0.3亿元，支持开展特殊困难老年人家庭居家适老化改造等项目，为经济困难失能、半失能老年人建设家庭床位，提供居家养老上门服务。

  三、不断补齐农村养老服务发展短板

  一是省发展改革委牵头制定的《辽宁省“十四五”促进养老托育服务健康发展实施方案》中将统筹推进农村养老服务体系建设作为一项重要的工作任务，提出加快构建县、乡、村三级养老服务网络，提高城乡养老托育服务均等化水平。优化乡村养老设施布局，发展农村普惠型养老服务和互助性养老。二是实施特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升项目建设。按照《关于实施省级福利彩票公益金支持特困供养服务机构改造提升项目建设（2025-2027年）的通知》的工作要求，本着“改造一批、撤并一批、达标一批”的工作思路，省财政每年安排不少于4500万资金实施为期三年的特困人员供养服务机构改造提升项目建设，重点消除特困供养服务机构消防、房屋结构、设施设备等安全隐患，陈旧设施设备得到改造提升，工作人员配备符合规定，服务管理更加规范，服务质量严格标准，服务条件和服务水平大幅度提高。三是优化完善农村区域性特困供养服务机构建设。按照撤（转）弱留强、就近供养的原则，打破乡镇供养限制，整合乡镇敬老院提升改造（改、扩建）为区域性供养服务机构。

  四、开展经济困难老年人失能照护服务工作

  推进落实民政部、财政部《关于组织开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》（民发〔2023〕53号）和民政部 财政部《关于做好经济困难失能老年人等群体集中照护服务工作的通知》（民发〔2024〕73号），省民政厅、省财政厅印发《关于开展经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》（辽民函〔2023〕9号）和《辽宁省民政厅 辽宁省财政厅关于做好经济困难失能老年人群体失能照护服务工作的通知》（辽民函〔2025〕1号），指导各地积极调整政策覆盖范围，全面落实有意愿入住养老服务机构的经济困难失能老年人集中照护服务工作，以基本养老服务体系建设为依托，提升经济困难失能老年人集中照护能力，到“十四五”末，初步满足有意愿入住养老服务机构的经济困难失能老年人集中照护服务需求。

  五、完善县乡村三级养老服务网络体系建设

  为贯彻落实国家22部门联合印发的《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（民发〔2024〕20号），民政部 财政部组织开展了县域养老服务体系创新试点，我省大连市金普新区、锦州市义县成为国家试点项目单位，为探索农村养老服务模式，形成一批可复制、可推广的农村养老服务经验模式，2025年，省财政安排2400万元支持6个县级行政区开展省级县域养老服务体系创新试点，重点任务：(一)优化县域养老服务资源配置,构建布局合理、功能完善、运转高效、可持续的县乡村三级养老服务网络。1.县级层面。依托现有资源至少设立1家县级公办养老机构,承担县域养老服务指导中心职责,具备服务示范、技术指导、技能培训、应急救援、供需对接、资源调度等功能,并重点收住完全失能(含失智,下同)、重度失能特困人员。探索县域养老服务联合体建设,加强县级养老服务中心对乡村两级养老服务的指导和支持力度。2.乡镇层面。综合考虑区域位置、服务能力、覆盖半径、交通条件、人口分布、老人需求等因素,统筹整合现有特困供养机构(敬老院)等公办养老机构的养老服务资源,在每2—5个乡镇提质改造1家区域养老服务中心,实现乡镇层面服务全覆盖,发挥兜底保障、全托日托、居家上门、服务转介、政策宣讲、技能培训等功能,并重点收住区域内中度失能、轻度失能和生活自理特困人员。3.村级层面。发挥基层党组织、网格员和基层老年协会作用,统筹政府、集体、家庭、个人、慈善(社会)力量,对农村留守、高龄、失能、重残等老年人提供文化娱乐、代买代办、探访关爱探视、老年助餐、寻医送药等多层次多样化可持续帮扶服务,探索建立小投入、低成本、因地制宜、适应本土文化的关爱探访工作机制。因地制宜开展互助养老。结合实际需求依托有条件的村级邻里互助点、农村幸福院等开办老年食堂、设置老年助餐点。鼓励集体或居民就地兴办小微养老服务机构,就近为老年人提供日托、全托和上门养老服务。(二)改革养老机构管理运营体制,提升服务质量和资源使用效率。1.改革完善公办养老机构管理体制。推进农村特困人员供养服务机构运营管理体制改革,人、财、物等由县域养老服务指导中心统筹管理,实现人员力量更强、运营管理更好、服务质量更高。2.改革创新公办养老机构运营机制。将公办养老机构闲置床位向社会开放,为特殊困难老年人提供优先优惠服务,为其他社会老年人提供普惠性养老服务。按规定改革完善公办养老机构管理机制,增强机构在运营管理方面的自主权。积极盘活现有闲置的特困供养机构(敬老院)和其他公办养老机构等养老服务资源,鼓励社会力量以公建民营、民办公助或独立兴办等方式参与养老服务。3.支持小微民办养老机构发展。按照谨慎包容原则,因地制宜探索推进家庭式小微民办养老机构在登记注册、消防审验、政策扶持、综合监管等方面的体制机制改革。4.改革养老机构投入和评价机制。重点考核机构的收住人员结构、入住率、照护服务水平、成本控制、运营效益、安全生产和食品卫生情况、员工和服务对象满意度等,并建立政府投入与考核结果挂钩机制。5.加强养老服务人员队伍建设。推动完善养老服务人员结构,适当提高照护人员占比,着力提升照护技能和服务水平。鼓励照护人员依托服务机构为周边老年人提供专业养老服务,合理合规提高薪资待遇水平。加大对养老机构人员的专业化培训和激励力度,在职级晋升、结对帮扶等方面给予支持。(三)完善基本养老服务体系建设。1.公布并落实县域基本养老服务清单,明确服务对象、内容、标准等,并根据经济社会发展水平、财力状况等因素动态调整。2.建立基本养老服务组织领导机制、资金保障机制、人员队伍保障机制等。3.依托现有信息平台建设基本养老服务综合平台,推进基本养老服务对象信息、服务保障信息统一归集、互认和共享。

  六、积极探索集体经济养老新路径

  （一）持续加大高素质农民培育力度。2024年，我省加大高素质农民培育力度，培训对象为年满16-70周岁，正在从事或有意愿从事农业生产、经营、服务的务农农民、返乡入乡创新创业者、乡村治理及社会事业服务等人员。2024年，全省高素质农民培育人数达10598人，其中经营管理型7633人，专业生产型1327人，技能服务型1638人，共开设197个培训班。（二）积极探索集体经济养老新路径。鼓励有条件的农村集体经济组织以发展新型农村集体经济项目为契机，探索村集体以自主经营或以资金资产入股，与第三方合作开展养老服务项目等形式探索养老服务新模式，探索集体经济发展新路径。一方面解决农村养老问题，让百姓受益；一方面有效盘活闲置资产资源，增加集体收入。（三）提供农业农村养老服务。我省自2020年6月起至2024年4月底，在11个市、17个乡（镇、街道）开展了农村闲置宅基地和闲置农房利用试点工作。17个试点单位，依托区位优势及当地产业特点开展了乡村体验游、民宿、农家院以及初加工、仓储等一二三产融合项目，取得了一定的经济及社会效益。对赡养负担重的农村零就业困难家庭成员，按照规定优先安排公益性岗位。鼓励支持脱贫劳动力参加养老服务、护理培训，提升涉老就业服务技能。推进“雨露计划”+就业行动，支持脱贫家庭学生就读养老服务相关专业。 

  虽然近年来我省养老服务业有了一定发展，但农村养老服务仍是养老服务发展的短板，需要挖掘和整合更多的资源优势，探索新常态下多元农村养老模式。今后，我厅将会同有关部门，继续发挥职能作用，充分尊重代表委员的建议，进一步完善机制，多措并举，坚持问题导向，提升养老服务能力，重点做好以下工作：

  一是落实国家和省制定出台的推进基本养老服务清单，推进做好困难老年人的基本生活保障和服务保障。

  二是继续实施特困人员供养服务设施（敬老院）维修改造项目建设，不断提高特困供养服务机构保障水平，在保障兜底养员服务的基础上，面向社会开放，重点支持高龄、失能、空巢、残疾老年人的供养服务。增加特困人员供养服务设施的集中供养和照护能力。

  三是以重残、失能、留守、空巢、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人为重点，建立特殊困难老人定期探访制度、农村留守老年人关爱服务制度，定期开展探访关爱服务。

  四是积极开展农村互助式养老服务。发挥各级财政资金引导作用，提高农村幸福院等养老服务设施利用率，积极争取中央预算内投资项目，新建或改扩建农村公办养老机构。  

  五是指导各地利用集体建设用地发展养老服务设施。鼓励农村集体经济组织及其成员利用闲置宅基地、闲置农房开设村民食堂，建设养老、康复场所。探索、鼓励、引导合作社发挥自身带动作用，发展互助式养老、乡村旅居式养老服务。

  六是做好国家和省县域养老服务体系创新试点项目，重点优化县域养老服务资源配置,构建布局合理、功能完善、运转高效、可持续的县乡村三级养老服务网络。改革养老机构管理运营体制,提升服务质量和资源使用效率。探索形成一批具有地方特色、可复制可推广的县域养老服务模式和工作机制。

  感谢您对我省养老服务业发展的关心、支持，欢迎今后多提宝贵意见和建议。