省政协十三届四次会议 《第0156号提案的答复》

冯智委员：

  您提出的《关于稳步推进省内收缩性城市合乡并镇并村工作的建议》提案收悉，我厅高度重视。厅主要负责同志要求认真研究采纳。我厅会同省农业农村厅、省住房和城乡建设厅等7个部门深入研究。现答复如下：

  针对我省收缩型城市乡村发展中存在的人口收缩、行政成本偏高、资源配置失衡、产业支撑薄弱等现实困境，您的提案进行了深入分析，并提出了合乡并镇并村的建议。这些建议具有很强的针对性和前瞻性，对于优化乡村空间布局、提高治理效率、释放发展活力均具有重要价值。

  一、您的意见建议采纳及工作开展情况

  收到您的提案后，我厅会同有关厅局认真研究，主要开展了以下工作：

  （一）梳理现行国家及我省政策规定。近年来，国家和我省多个文件对优化乡镇村布局、合理配置资源提出要求。一是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动县域经济高质量发展的意见》（中办发〔2026〕22号），要求定期开展乡镇行政区划设置与人口变化、治理需求适配性评估，审慎优化乡镇规模和布局结构，促进人口和公共服务适度集中。二是省自然资源厅在《辽宁省国土空间规划（2021-2036）》中提出统筹优化共同服务资源布局，建立与常住人口挂钩的公共服务资源配置机制，满足多层次多样化公共服务需求，支持城乡均等化公共服务网络体系建设，打造30分钟乡村生活圈、15分钟社区生活圈。三是省住房和城乡建设厅联合省发展改革委、省财政厅印发了《关于推进全省小城镇建设创新发展的若干措施》（辽住建〔2022〕56号）。提出分类指导小城镇发展，增强小城镇集聚和辐射能力，提升小城镇基础设施和公共服务设施承载力，打造一批有活力、有辐射带动作用的重点镇。四是省教育厅、省财政厅、省交通运输厅、省农业农村厅、省自然资源厅、省住房和城乡建设厅也为合乡并镇并村优化空间布局、激发农村活力工作积极推进相关工作。

  （二）梳理我省相关工作开展情况。省委、省政府高度重视乡村的发展建设。一是开展合村并镇工作。为优化乡村布局、重新配置资源，减轻群众负担、提高农村建设水平，1998年我省开始了合乡并镇工作试点。2001年全省全面启动合乡并镇工作。2002年底工作完成。全省乡镇总数从1997年底的1226个减少到993个，减少了233个乡镇。2003年省委、省政府印发《关于适度调整全省村级规模的指导意见》（辽委办发〔2003〕26号），启动并村工作。对于山区1000人、平原1300人以下的村，原则上进行了合并。合并之后，我省的村数量从15698个减少到11674个，共减少4024个村，减少比例达25.63%。二是开展街道合并工作。2019年开展了街道合并工作，全省共计撤销合并街道176个。截至2025年，我省乡级政区设置1354个（513个街道，201个乡，640个镇），相对于2002年的1559（543个街道，397个乡，619个镇），减少13.1%。村数量11550，相较于2002年的15661减少26.2%。

  （三）评估收缩性城市合乡并镇并村成效。一是有利于资源优化配置。合乡并镇并村之后，有利于优化资源配置，提高乡村公共服务水平。通过合并小、散、弱的乡镇和行政村，集中财政资金和项目资源，在中心镇、中心村统一建设学校、卫生院、养老服务中心等设施，避免重复投入，扩大优质服务覆盖面，提升农村居民的生活便利度和获得感。二是有利于降低行政运行成本。精简乡镇机构和村级组织数量，减少干部职数和办公经费支出，有效缓解财政供养压力。三是有利于提升治理效能。合并后的行政单元规模更合理，有利于实行网格化管理、数字化治理，提高政策执行效率和应急响应能力。强化基层组织建设，夯实执政根基在更大范围内选拔优秀人才进入村“两委”班子，提升基层党组织的组织力和战斗力。合并后的人口与面积规模，更便于开展民主议事、矛盾调解、法治宣传等基层治理工作，增强乡村社会的稳定性。四是有利于发展规模经济。促进土地规模经营，激活乡村经济打破原村域壁垒，推动耕地、林地、水域等资源连片整合，为农业机械化、规模化生产和特色产业园区建设创造条件。盘活闲置宅基地和集体建设用地，发展乡村旅游、农产品加工等新业态，拓宽集体经济和农民增收渠道。五是有利于城乡融合发展。通过合乡并村并镇，推动人口集聚，引导偏远、生存条件恶劣地区的村民向中心村镇迁移，加速农业转移人口就地就近市民化。伴随人口集聚，交通、供水、供电、通信等基础设施可集中配套，缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。六是有利于保护生态环境。合并零散居民点后，可对生态保护区、永久基本农田进行整体划定和严格保护，增加生态空间，实现绿色发展，优化国土空间格局。

  二、下步工作打算

  按照您的建议，我们将重点推进以下几方面的工作。

  （一）深入推进我省乡级政区优化布局思路研究。联合省自然资源部门开展乡级政区优化布局思路研究，对全省人口流失严重、插花地、飞地乡镇等问题开展重点研究，并提出优化建议，适时报省委、省政府。为指导各地在保持历史文脉的前提下，重点聚焦人口流失严重、空心化程度高、公共服务配套难的地区，制定乡镇调整优化思路，提供基础条件。

  （二）加强行政区划制度体系建设。制定《辽宁省乡级行政区划变更申报审核审批及组织实施程序指引》，为规范合乡并镇并村提供指导。

  （三）建立行政区划调整部门联审机制。明确发改、财政、自然资源等部门在乡镇优化布局中的职责，加强行政区划与国土规划等政策、规划、标准的衔接，加强对合乡并镇并村等调整事项必要性和调整方案科学性、可行性、风险性的评估论证。

  （四）研究合乡并镇并村组织保障措施。按照省委、省政府部署要求，积极配合相关部门，在做好专项调研、摸清底数的基础上，科学制定合并标准和实施步骤。稳妥做好资产处置、债务化解、人员安置、民生保障衔接等工作，确保社会大局稳定。增强撤并地区乡村发展内生动力，优化公共服务配置。配合教育、卫健、交通、农业农村等部门，推进教育、卫生、交通资源整合与合理布局，提升服务效率与覆盖水平。

  （五）配合住建部门分类指导小城镇建设发展。坚持以人居环境整治为突破口，做好重点镇建设工作的指导、支持和监督，补齐小城镇建设短板，全面提升小城镇生产、生活和生态环境质量，增强集聚和辐射能力，为合乡并村创造条件。

  （六）配合自然资源部门加强村镇空间布局和治理体系建设。把城市体检评估作为优化村镇空间布局的基础性、先导性抓手，系统梳理收缩型地区人口流动趋势、用地结构现状、公共服务配套、资源环境承载能力等关键底数，着力构建与城市收缩发展趋势相契合、与资源环境承载力相匹配、与基层治理现代化要求相适应的村镇空间布局和治理体系。

  （七）配合卫健部门、教育部门统筹医疗资源、教育资源做好空心化地区资源整合再利用，推动养老保障事业发展。优化基层医疗卫生机构布局建设，对撤并的乡镇，结合实际，将原有乡镇卫生院转为乡镇卫生院分院或进行合并。根据生源情况和发展趋势，稳妥有序推进优化调整。强化就学全链条保障，完善校车通行、寄宿托管等配套政策，着力解决学生上下学交通、食宿、安全等问题。对于闲置的校舍、卫生所和空置的宅基地等进行资源整合，一是着力提升人口收缩地区养老服务设施保障能力。建设村（社区）养老服务设施站点，推动实现助餐、助洁、助行、助浴等老年人“家门口”基础服务广覆盖。二是发展积极经济助力养老事业发展。鼓励有条件的村集体经济组织通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等途径发展养老服务，吸引社会资本到农村利用闲置农房开展创业创新，有效利用闲置资源开发农村养老失业。三是推广互助养老新模式。对于人口收缩地区的老人，通过发挥基层党组织引领作用，完善“村党支部—网格党小组—党员联系户”工作体系，因地制宜推广“银龄互助”“抱团养老”等模式，推动解决空心化乡镇和村老年人的养老问题。探索符合实际的养老服务模式，助力乡村养老事业发展。

  （八）农业农村部门科学、稳妥推进行政村规模优化调整。指导各地在尊重群众意愿、保持历史文脉的前提下，科学稳妥推进行政村规模优化调整。重点聚焦人口流失严重、空心化程度高、公共服务配套难的薄弱村，优先推动零散自然村、弱小村合并。在调整过程中，注重保留具有历史文化价值的传统村落，避免“一刀切”式撤并。对新组建的行政村，在产业发展、集体经济培育、农村人居环境整治等方面给予倾斜支持。盘活闲置资源，对合并后腾退的村委会、校舍、闲置农房等资产，因地制宜发展乡村电商、手工文创、休闲农业等新业态，增加村集体经济收入和农民就业渠道。

  （九）强化政策资金保障。配合农业农村等部门在安排乡村振兴补短板工程、农村人居环境整治、产业发展等专项资金时，对合并任务较重、基础薄弱的收缩型城市予以适当倾斜，支持其开展基础设施配套和产业培育。

  联 系 人：丰佃波

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