河北省农村社会救助存在的问题与对策研究

  河北金融学院课题组

  中共十八大报告指出要完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作，逐步建成覆盖城乡居民的社会保障体系。在当前构建社会主义和谐社会大背景下，逐步建立和完善农村社会保障制度，加强困难群众的救助，是响应党的号召、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要一步。河北省作为一个拥有7200万人口的农业大省，贫困地区和贫困人口数量较多。据统计，河北省各类重点扶持县、片区县达到62个，国家级贫困县39个，贫困人口数量高达800万。部分人口是最困难的弱势群体，仅靠自身力量难以维持基本生活，需要政府常年救助。

  社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害，失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各项措施。随着自然环境的变化和经济社会的发展，河北省农村社会救助面临诸多新情况、新变化，广大农民群众迫切要求建立制度化、规范化的农村社会制度。本文从河北省农村社会救助的现状出发，及时总结了河北省农村社会救助工作中存在的问题，并提出了相关的对策建议，以期为河北省建立与经济发展水平相适应的农村社会救助体系贡献微薄之力。

  一、河北省农村社会救助的现状

  (一) 农村低保。

  从1995年开始经过十几年的发展，河北省在我国率先建立了农村低保制度。目前，农村最低生活保障制度已经全面覆盖了整个河北省。截至2011年，河北省共208. 43万农民被纳入农村低保体系。2013年11月河北省民政厅对农村低保、农村五保供养、孤儿养育三项社会救助标准进行了调整。最低生活保障标准调整为农村2500元/年，增长12. 4%; 城镇450元/月，增长20. 6%。

  (二) 农村五保供养。

  为积极应对农村五保供养面临的新形势，2006年国务院通过了重新修订的《农村五保供养工作条例》，把农村五保供养支出纳入地方财政预算，中央对财政特别困难的县给予财政转移支付，这有力地促进了农村五保供养工作水平的提高，改善了五保户的生活质量。截至2011年年底，全国集中供养农村五保户184.5万人; 分散供养农村五保户366.5万人。截至目前，河北省共有农村五保供养对象24.18万人，其中集中供养9.98万人，分散供养14.20万人，集中供养能力达到了70.28%。2013年最新调整的河北省农村五保供养标准为每人每年5000元。

  目前，全省五保供养服务机构达到683所，全省五保供养服务机构床位总数达到了12.7万张。这得益于河北省以五保供养服务机构为基础，整合了光荣院、养老院、福利院等机构，基本形成了以县中心型五保供养机构为核心、以辐射周边乡镇的区域性五保供养服务机构为辅助的、布局合理、设施配套、功能完善、管理规范的农村五保供养服务机构网络。

  (三) 自然灾害救助。

  河北省自古以来就属多灾省份，自然灾害种类多、发生频率高，常给农民带来严重损失。据统计2012年上半年，河北省内各地区不同程度地遭受了类似低温冷冻、雪灾、旱灾和风雹、洪涝等自然灾害。全省受灾人口共计329.74万人，死亡8人，紧急转移安置190人。其中，农作物受灾面积达299.04千公顷，农作物绝收面积14.64千公顷，倒塌房屋372间，直接经济损失10.66亿元。在自然灾害救助方面，河北省在中国率先建立了省级救灾准备金机制，并建立了覆盖全省的救灾应急物资储备网络。2008年以来，全省累计发放灾民生活救助资金18.3316亿元，累计救助灾民2741万人次。2012年河北省政府办公厅印发了《河北省自然灾害救助应急预案》，根据预案，河北省境内发生干旱、洪涝等自然灾害并达到相应条件后，河北省将启动灾后应急响应。同时河北省积极开展自然灾害救助应急预案演练，极大地提高了河北省应对重大自然灾害的实战能力，基本上实现了“小灾自救、中灾互救、大灾有备而救”。

  (四) 农村医疗救助。

  近年来河北省共争取中央资金168. 4亿元，安排卫生服务体系建设项目5017个。目前，河北省所有县都达到了标准化、规范化乡镇卫生院示范县标准。同时，河北统筹各级财政资金4. 7亿元，完成8000多所空白村卫生室建设。2012年完成了石家庄、唐山等北部7市的2. 7万多个村卫生室建设，2013年将继续推进沧州、衡水等南部4市的1. 4万个村卫生室建设。

  此外，河北省不断提高新农合保障水平，2013年农民参合率高达98%，筹资标准提高到340元每人每年，最高支付限额提高到9万元，门诊统筹补偿比以及县乡两级住院补偿比均上调5%，重大疾病保障范围扩大到20个病种。同时，河北省努力控制医药费用不合理增长，积极减免困难群众医药费用，同时加大医疗救助资金的使用。2008～2013年全省累计支出医疗救助资金21. 12亿元，其中城市医疗救助6. 7亿元，农村医疗救助14. 42亿元，全省共救助困难群众1113. 86万人，其中城市医疗救助86万人，农村1027. 86万人。此外，河北省2013年还建立了农村白内障和城市低收入白内障患者救助机制，确定175家定点医院，免费实施复明手术，已完成手术1万多例。

  二、河北省农村社会救助存在的问题

  (一) 社会救助政策落实不到位。

  目前，河北省的农村社会救助工作虽然取得了较大进步，很多方面处于国内领先水平。但随着经济社会的快速发展，人民群众对规范化的农村社会救助的呼声越来越强烈。这主要是因为，目前农村社会救助工作在实际运行中存在一系列的问题。一是缺乏细致严格的制度规定。以农村低保为例，河北省自2005年全面推行低保制度以来，民政系统先后出台了一系列管理规定，但到目前为止仍有一些难题没有从制度上做到突破。比如，低保对象的合理认定就是实际工作中的一个重大问题。我国的低保认定标准以家庭收入作为依据，而农村家庭缺少固定收入，此外隐性收入、外出打工收入等难以衡量，目前大部分地区都没有一个科学的标准和计量方法来确定。因此收入的不确定性就使得对农民收入水平的评估有较大困难，导致农村低保政策在执行过程中大打折扣。在农村“招呼保”、“人情保”、“关系保”现象非常严重，许多并不贫困的干部家属及亲朋能享受到低保，而真正家庭收入低下、常年卧病在床的农户却申领不到低保。

  (二) 社会救助整体效率偏低。

  目前河北省农村社会救助工作主要是由民政部门牵头承办的。但是随着经济的快速发展，专项社会救助制度纷纷建立，因此需要更多部门参与到社会救助工作中来。但目前的情况是民政部门与农村低保、医疗、教育、住房等专项救助制度中涉及的工商、房管、社保、公安、税务等部门之间缺乏有效的对接。这种部门与部门之间的分割极易造成政策上的低效，导致救助遗漏、救助重复等现象发生。比如在河北省医疗救助中，很多人认为医疗救助程序繁琐，需要奔走于各行政部门，导致有些人甚至放弃了医疗救助。此外，从基层管理上看，目前河北省专业的救助机构极少，2011年河北省共有专业的救助机构39 家，工作人员总数为402 名。大部分社会救助工作人员不是社会保障、社会福利类专业的毕业生，专业认识的缺乏往往很难胜任目前日益复杂和繁重的社会救助工作。并且由于社会救助机构设备简陋，缺乏电脑等基本的办公设备，因此对救助对象的基本情况只能采用手工记录的方式，无法实现对受助者的动态管理。此外，很多工作人员缺乏对社会救助工作的主动意识，参与意识淡薄; 有些工作人员没有认识到申请救助是公民的基本权利，在工作中表现出的冷漠态度伤害了被救助者的自尊心。

  (三) 立法滞后，相关法律法规不健全。

  社会救助工作政策性较强，需要立法规范。目前，河北省有关部门虽已就“农村五保供养”、“农村低保”、“灾害救助”、“教育救助”、“医疗救助”等出台了一系列政令或文件，构成了河北省社会救助体系的主体框架，但实际上有些条款仍责任不明，缺乏可操作性。大多数法律文件层次较低、内容不完善。而且在出台之前，并没有广泛征求群众意见，还有一些只是照搬中央和省政府的文件;有些政策的发布很大程度上是由于现实情况所迫被动紧急立法，“头痛医头，脚痛医脚”的问题比较严重。

  三、完善河北省农村社会救助工作的对策建议

  (一) 明确政府责任，完善监督机制。

  虽然目前有大量社会机构、民间组织参与到农村社会救助工作中来，但社会救助工作的主体仍然是政府部门。因此划分政府的职能范围，明确政府责任，建立奖惩机制是目前工作的核心要点。首先，在不同的救助项目中，政府所负责任应有所侧重。比如在农村低保、五保供养、流浪儿童救助中，政府应承担全部社会责任，但可拓宽资金来源渠道; 在自然灾害救助中，政府主要负责临时救济，而灾后重建应交由市场来解决，避免将临时救济变成长期救助; 在医疗救助和教育救助中，政府应负主要责任，同时要大力倡导慈善捐赠，争取更多的社会力量参与到社会互助中来。此外，对于长期贫困地区，政府应加强扶贫式救助，提高贫困地区的造血功能，用政府加市场相结合的办法来解决贫困地区的民生问题。

  此外，要建立各级政府奖惩考核机制，定期对各地工作开展情况、经费落实情况进行摸底调查，并将社会救助列入本年度政府工作目标，将考核结果作为干部选拔任用、监督测评的重要依据。

  (二) 加强社会救助法制化与规范化。

  拥有完善的立法才能保证社会救助各项制度的良好运行，才能适应经济社会的快速发展，有效应对新形势下的农村社会救助工作。目前，备受关注的《社会救助法》已被列入人大常委会2013年的立法计划，社会救助法应是我国民生立法中的一项重要法律。在中国特色社会主义法律体系形成之后，迫切需要加强民生立法。法律的制定既要确保法律的高质量，又要加强法律的可行性。在全国性的文件出台之前，河北省应立足当前实际，深入调研，尽快制定《河北省社会救助管理办法》，厘清各部门和社会组织的职责，避免各部门相互推诿责任的情况出现。从而使救助对象的认定、救助内容、救助方式、救助程序规范化、法制化，对私自挪用、贪污农村社会救助资金，对工作玩忽职守出现重大失职的人员给予严厉的法律制裁。

  (三) 促进社会救助主体多元化。

  虽然社会救助应以政府为主导，但也需要广大人民群众的积极参与。尤其是作为第三次分配的社会慈善事业对弥补现代社会保障制度的资金缺口有重大作用。目前河北省主要是在发生重大自然灾害时由各机关事业单位被动捐款、各企业家集中捐款，人民大众主动参与的很少，较难募集到大额的救助资金。因此，河北省应加强社会救助的宣传工作，引导社会公众积极参与社会救助。同时积极发挥民间组织的作用，使其替代部分政府职能。

  ( 课题组组长:韩景旺 课题组成员:康绍大 陈金香 宋伟 张沧丽)

  参考文献

  ［1］周晴: 《农村社会救助制度研究》，湖南农业大学，2011年。

  ［2］姜杰凡、刘军霞: 《河北省医疗救助问题研究》，载于《学

  术探讨》2011年第10期。

  ［3］邵艳梅、柳云: 《河北省社会救助现状及对策建议》，载于《河北学刊》2013年第3期。

  ［4］ 河北省民政厅: 《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，2009 年,6月23日。

  信息来源：经济研究参考2014年第23期（总第2583期） 

  （编辑：孙璐 审核：周家权）